LE BILAN DE LA LOI LITTORAL

Le bilan de la loi Littoral

A l’heure où les premiers rayons de soleil printaniers amènent les touristes vers les côtes du littoral, il n’est pas encore trop tard pour fêter le 25éme anniversaire de la loi du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral , un des textes les plus connus du droit de l’aménagement et de l’environnement car à la fois le plus villipendé par certains et le plus sacralisé par d’autres.

 

 

En réalité, il est un peu factice de célébrer l’anniversaire de cette loi car elle n’est qu’une étape dans une politique qui remonte à prés de 40 ans. Les actes fondateurs ont été marqués par une circulaire du 26 novembre 1973 et surtout la directive du 25 août 1979 qui ont défini des objectifs restés à peu prés constants depuis. L’orientation générale est ainsi de concilier la valorisation économique du littoral, secteur très convoité tant par le tourisme que les activités économiques avec la protection d’un patrimoine fragile et exceptionnel, concentrant un très grand nombre de sites et de zones naturelles. Le titre de la loi témoigne bien de cette volonté en se référant d’une part, à l’aménagement et à la mise en valeur, d’autre part, à la protection. Il s’agit « d’aménagement durable » avant que l’expression ait connu la faveur qu’elle a acquise depuis.

La loi de 1986 marque toutefois une étape majeure en ce qu’elle intervient quelques années après le vote des lois de décentralisation qui ont confié la responsabilité de l’urbanisme aux collectivités territoriales. Autrement, dit, la politique du littoral que l’Etat pouvait jusqu’ici piloter par circulaire ou par directive doit désormais s’appuyer sur la loi qui seule peut encadrer des politiques locales conduites à s’affranchir des orientations fixées par l’Etat. C’est la raison d’être de la loi de 1986. C’est aussi sa difficulté dans la mesure où il s’est révélé difficile d’encadrer par des textes généraux des situations locales très diverses que ce soit sur le terrain physique (le littoral méditerranéen diffère fortement du reste des côtes), économique ou social. On s’explique ainsi les multiples assauts dont a fait l’objet la loi littoral : la lecture de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, par exemple, laisse bien voir les cicatrices laissées par ces remises en cause à coups d’amendements inspirés par tel ou tel contentieux local).

Cette loi met en exergue un véritable paradoxe : les stations du littoral ont acquis leur réputation grâce au tourisme de masse qui s‘est développé dans les années 1960 . C’est ce développement qui dans bien des cas a nécessité la construction massive d’hôtels, d’appartements et de tout autre complexe touristique pour loger les touristes et qui a contribué au bétonnage de nos côtes. Ces stations ont d’ailleurs parfois été totalement créées pour les touristes. Rappelons, à titre d’exemple, qu’il a même parfois fallu entièrement démoustiquer ces zones pour pouvoir les rendre accessibles. Or, ce sont aujourd’hui ces mêmes touristes qui délaissent ces stations en raison de leur perte d’attraits touristiques : le bétonnage excessif les a rendu vide d’identité culturelle. Cela montre que l’équation entre l’intérêt économique et la préservation du littoral, le droit de l’environnement n’est pas une équation à deux chiffres. A l’heure où la nature rappelle très fortement, notamment au Japon, qu’à ne pas la prendre assez en considération, elle peut sévèrement se rappeler à nous et avoir des conséquences économiques désastreuses, il faut peut être s’interroger sur l’urgence avec laquelle l’intérêt économique doit être mieux mis en balance avec l’intérêt de préserver l’environnement. La théorie du bilan chère au Conseil d’Etat pourrait ici retrouver une seconde jeunesse .

Alors quel peut-être le bilan qui peut aujourd’hui être dressé de cette loi, et au-delà, de la politique française du littoral ?

Avant de tenter de l’établir, il est essentiel de souligner que le littoral n’est pas régi exclusivement par ce texte. S’y appliquent également le Code Général de la propriété des personnes publiques qui régit la domanialité publique maritime, ces schémas spécifiques au littoral que sont les schémas de mise en valeur de la mer sans compter de nombreuses protections prises en application du code de l’environnement, sites, réserves naturelles, zones Natura 2000, etc. Ceci fait qu’il est finalement difficile d’identifier le droit applicable au littoral compte tenu de la diversité extrême qui préside à l’utilisation de ces instruments.

Malgré cette diversité, il semble possible d’esquisser un bilan de la politique française du littoral en partant des objectifs qui l’animent depuis 40 ans avant de s’interroger sur les perspectives ouvertes.

1 – Les objectifs fixés par la loi du 3 janvier 1986

La loi littoral a une particulière importance géographique en France puisque la France métropolitaine est riveraine de trois mers (Manche, Mer du Nord, Méditerranée) et de l’océan atlantique. Si l’on ajoute les collectivités d’outre-mer, on peut y ajouter le pacifique, l’Atlantique Nord, l’océan indien et l’océan austral. Ce sont 7 millions de personnes qui résident dans les communes littorales françaises, départements et collectivités d’Outre mer inclus . Il était donc important de légiférer afin d’organiser la défense de ces sites. En effet, rien depuis l’ordonnance de Colbert en 1681, n’avait été fait pour appliquer une politique spécifique à ce littoral.

Le développement du tourisme de masse dans les années 1960, les premières conséquences du bétonnage massif que ce soit en Espagne ou dans la région Languedoc Roussillon seront des éléments qui déclencheront toute l’attention des pouvoirs publics. Mais le rapport de la Cour des comptes de 1972 sera une mise en alerte forte des conséquences des trop fréquentes concessions accordées qui organisent alors le transfert de parcelles du domaine public de l’Etat vers la propriété privée. A ce titre, des raisons similaires avaient été à l’origine de la loi montagne votée un an plus tôt.

 

En schématisant sa problématique, cette loi répondait à un objectif d’aménagement et à deux objectifs de protection.

En ce qui concerne l’aménagement, le principe posé est celui de l’urbanisation en continuité des agglomérations et villages existants ou dans des « en hameaux intégrés à l’environnement (C. urb. art. L 146-4 I) et comme par ailleurs, il existe un autre principe qui est celui de l’urbanisation limitée des espaces proches du rivage (L 146-4 II) cela induit que l’urbanisation des communes littorales doit plutôt se faire en profondeur que de manière linéaire, le long de la mer.

Ce modèle de développement est d’autant plus caractérisé qu’il est conforté par certaines de règles de protection et notamment, la règle des 100 mètres (art L.146-4 III du code de l’urbanisme) qui interdit de construire, exception faite des constructions et installations nécessaires à des services publics ou des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau et de l’interdiction des routes côtières et voies nouvelles de transit à moins de 2000 mètres du rivages (art L.146-7 du code de l’urbanisme) sauf contraintes topographiques et urbanistiques particulières et accès libre au rivage.

La loi du 3 janvier 1986 avait ainsi tenté de réaliser une approche équilibrée et intégrée conciliant protection et aménagement.

 

La difficulté est venue du fait que les objectifs de cette loi vont à l’encontre des souhaits de la clientèle touristique et même de nombreux habitants des côtes du littoral qui souhaitent le plus souvent bénéficier d’une vue sur la mer entrainant alors des projets urbanistiques peu compatible avec les objectifs contenus dans la loi littoral mais destinés à réaliser l’objectif recherché par ces touristes ou habitants et souvent générateurs de revenus économiques non négligeables pour les commerçants d’une ville. Le pouvoir politique local a dès lors souvent bien des difficultés à s’opposer aux désirs de ces personnes qui par ailleurs sont soit ses électeurs soit contribuent à la vie économique de leurs stations balnéaires, pour ne citer que cet exemple. Tout ceci a généré un contentieux très lourd sur des notions telles qu’ « espace proche du rivage » et « hameau intégré à l’environnement ».

Par ailleurs, de nombreuses dérogations ont été portées à cette loi. Alors qu’elle devait faire l’objet d’une évaluation annuelle (art 41 de la loi), celle-ci n’a été réalisée qu’une fois en 20 ans. Une circulaire du 20 juillet 2006 cosigné par les ministères de l’écologie et de l’équipement a ainsi demandé aux préfets d’établir dans chaque département pour le 30 septembre 2006, les surfaces de terrains classés « espaces remarquables » et « espaces naturels sensibles ». On peut également noter les trop nombreuses interventions qui se sont produites au niveau du Parlement qui sont venues « dépecer la loi » . On ne compte ainsi plus les cavaliers législatifs ou les aménagements réglementaires.

A titre d’exemple, la logique de défiscalisation (notamment en Outre mer) a ainsi entrainé de nombreuses constructions d’hôtels abandonnés par la suite lorsqu’ils n’étaient plus rentables. Les collectivités d’outre mer en fournissent de nombreux exemples.

On pourrait également citer un amendement à la loi SRU du 13 décembre 2000 qui a permis de régulariser les paillotes en introduisant un nouvel article L. 146-6-1 du code de l’urbanisme. La liste serait longue si elle devait être exhaustive et le risque d’inventaire à la Prévert nous permettra d’éviter « sa complétude ».

Quels pourraient être les progrès réalisés dans l’application de cette loi ?

La décentralisation a compliqué la donne dans ce domaine en donnant aux élus locaux le pouvoir de délivrer les permis de construire. Or ils sont trop proches du pouvoir économique local pour pouvoir résister à la pression notamment dans des endroits où le prix du foncier est élevé (Corse, bassin méditerranéen, etc.). Les préfets devraient mieux jouer leur rôle au niveau du contrôle de légalité, mais là, encore ils sont également soumis à la pression du pouvoir politique national surtout dans une période où la recherche du bénéfice économique est forte et ils préfèrent bien souvent attendre qu’un recours soit exercé par une association de défense de l’environnement et permette l’annulation du permis en cause.

La concertation pourrait également être mieux aménagée en amont. Le conservatoire du littoral pourrait créer une instance de réflexion entre les représentants des intérêts économiques que l’on ne peut ignorer au regard de la situation économique de notre pays et ceux qui défendent la préservation de l’environnement. Un avis obligatoire du conservatoire du littoral pourrait ainsi être exigé sur chaque projet difficile afin de tenter de prendre en considération les intérêts de chacun et revenir ainsi à une application plus effective de la théorie du bilan citée en introduction. Espérons en tout état de cause que les trop nombreuses catastrophes naturelles nous obligeront à repenser un meilleur équilibre entre intérêt économique et préservation de l’environnement.

Laurence Jégouzo

Maître de conférence à l’Université Paris I, Panthéon-Sorbonne (IREST)

Directeur du Master II droit du tourisme